四川日報 2019年03月29日
在貧困地區創新集體所有制的有效實現形式，發展壯大農村集體經濟，對于構建脫貧攻堅長效機制，促進鄉村全面振興具有十分重要的現實意義。但相較于其他地區，貧困地區農村集體經濟更為薄弱，集體經濟“空殼化”現象尤為嚴重，發展壯大集體經濟面臨的制約更多、難度更大，亟需通過構建更具創新性的發展機制、采取更具針對性的政策舉措，以實現貧困地區集體經濟的突破性發展。
□郭曉鳴
挑戰：利益關聯疏離影響集體內生發展動能，改革進程滯后導致制度建設不夠健全
建議：全面完善集體經濟組織管理制度，發揮鄉村能人帶動作用
實踐證明，貧困地區集體經濟發展特別需要本地能人的帶動和農民集體歸屬感、凝聚力的重塑。但對大部分貧困地區而言，改革以來集體經濟組織提供基礎設施建設與維護、孤寡弱勢群體救助等公共服務的能力總體上不斷弱化，農村市場化進程的推進和鄉村社會結構的分化又在一定程度上進一步加劇了農民與集體、農民相互之間關系松散化程度。對于鄉村本土能人和農民而言，集體經濟的發展壯大與自身利益缺乏緊密關聯，從而導致貧困地區集體經濟發展內生動能不足。
同時，由于農村集體產權制度改革尚處于試點階段，加之貧困地區面臨限期脫貧的巨大壓力，以制度建設為基礎構建集體經濟發展長效機制的重要性往往被忽視。當前貧困地區大部分村集體尚未開展成員界定、清產核資、股份量化、成立集體經濟組織等改革基礎性工作，其集體經濟組織的產權結構、治理機制和管理制度還不健全。
解決上述問題，需要全面完善集體經濟組織管理制度。合理發揮農村基層組織和鄉村能人在促進農村集體經濟發展上的關鍵作用，構建基層干部和鄉村能人參與集體經濟發展的激勵機制，同時著重完善集體經濟組織產權結構、治理機制和管理制度，奠定貧困地區農村集體經濟加快發展的制度基礎。
一是充分發揮農村基層組織的導向作用。將發展壯大集體經濟作為優化鄉村治理的重要方面，引導基層干部克服消極懈怠心理和畏難情緒。構建有效激勵機制，通過“保底底薪+績效獎勵”的薪酬結構、股權激勵等方式，對集體經濟組織管理人員予以獎勵。
二是有效發揮鄉村能人的帶動作用。運用“物質+精神”的雙重手段，促進新鄉賢、農民工、大學生、退伍軍人等各類鄉村精英人員回歸家鄉，構建鄉村精英與集體經濟組織的合作機制，既可以通過組織措施探索將精英人才納入村級領導班子或集體經濟組織管理層，也可以通過產業合作的方式實現收益共享。
三是加快完善集體經濟組織內部管理制度。按照“擴面、集成、提速”的要求，加大力度推進貧困地區農村集體產權制度改革，重點是通過清產核資、成員界定和股份量化理順貧困山區集體經濟組織的內部產權關系，構建集體經濟組織清晰的產權結構和健全的治理結構。結合清產核資工作，進一步完善農村集體“三資”管理，防范內部人控制風險和集體資產流失。
挑戰：資源數量有限導致集體穩定收入來源缺失，區位條件受限導致資源價值轉化不暢
建議：進一步拓展多元增收渠道，加大力度引聚外部發展要素
土地承包制使農戶成為農業的主要微觀經營主體，極大釋放了農戶家庭經營的生產潛能，但也導致集體經濟組織事實上不再具備對承包土地的直接支配權利。在貧困地區，當前集體經濟組織所能直接支配的資源僅為少量“四荒地”和閑置集體建設用地等，類型單一，數量有限。資源的有限性導致集體經營性收入來源渠道非常狹窄。
貧困地區特殊的自然地理和社會人文環境孕育了豐裕的農業資源、景觀資源以及文化資源，保持著優良的生態本底。若開發利用得當，可成為集體經濟產業發展中重要的資源依托。但我省貧困地區大多處于區域經濟地理板塊的邊緣，交通不便，對人才、資金、技術等發展要素的吸附能力薄弱。加之貧困地區集體經濟組織和農民的自身積累也較為有限，缺乏激活內部資源的能力。
解決資源轉化問題，要進一步拓展多元增收渠道。貧困地區在特色產業、生態農業、農旅融合產業等方面卻普遍具有相對比較優勢，應結合實際，多元化拓展集體經營性收入來源渠道，當前，需要重點在以下三個方面尋求突破。一是有效盤活農村資源。應深度挖掘貧困地區富集的生態資源、自然光熱資源和水文資源、歷史人文資源等，構建鄉村產業與集體經濟發展的緊密銜接機制，通過產業業態的多元化發展，創造形成集體經營性收入來源。要創造條件發展特色農業、觀光農業、康養農業、生態旅游、光伏發電、文化創意等多種產業和業態。盤活農村承包地、“四荒地”、林地發展現代農業項目和林下種養模式，鼓勵盤活閑置宅基地、經營性建設用地等用于新產業新業態發展。二是積極發展服務創收。支持集體經濟組織承接政府公共服務項目，賦予集體經濟組織直接承接小微型基礎設施建設的資格，擴大農村小微型基礎設施建設村民自建的范圍和規模，拓展政府購買集體經濟組織公共服務的范圍。鼓勵集體經濟組織發展生產性服務業，為農民和新型經營主體提供農資供應、技術指導、加工倉儲、營銷流通等服務。引導集體經濟組織為進入鄉村的外來投資主體提供矛盾協調、勞務用工、物業管理等配套性服務。三是創新性用好財政惠農政策。鼓勵將財政對農村基礎設施建設投入形成的資產和財政扶持資金股份量化給集體經濟組織，支持集體經濟組織以所量化股份入股各類新型經營主體，形成集體的分紅收入。
此外，還應加大力度引聚外部發展要素。貧困地區農村集體經濟發展應以開放性發展為指向，通過引聚政策資源、金融資本、社會資本，有效激活集體內部沉淀資源，釋放發展潛能。一是發揮財政資金的投資引導作用。鑒于貧困地區投資的高成本、高風險特征，應當通過更大力度的財政獎補、稅收優惠等財政措施引導社會資本進入。二是撬動金融資本投入。應搭建投融資平臺，采取貸款貼息、貸款擔保等方式引導金融資本投入。同時深化農村承包土地經營權抵押融資改革，撬動金融資本以更大規模進入特色農業和新業態發展領域。三是引導社會資本流入。應適度放寬社會資本的準入門檻，允許社會資本在符合規劃、不損害農民利益、不破壞鄉村生態的條件下進入農業農村，以多種方式盤活集體內部資源。
挑戰：村域界限影響發展空間拓展，政策差異影響村與村之間均衡
建議：積極探索跨區聯合發展模式，克服空間限制
一般而言，農村集體經濟組織以行政村或自然村作為基本范圍，集體經濟發展也以此作為基本單元進行謀劃和推進。但立足于單個行政村或自然村建構的集體經濟組織所擁有的各類資源資產數量等往往有限。尤為值得關注的是，近年來因政策受益程度的顯著差異，非貧困村集體經濟的發展水平大多已明顯落后于周邊的貧困村。因此，如果在貧困地區簡單地采取單村發展模式，必然造成集體經濟發展空間嚴重受限。集體經濟不僅會因較為普遍地落入“發展能力陷阱”而難有作為，而且還將主要由于政策支持強度差異而帶來村與村之間集體經濟發展水平不平衡矛盾的加劇。
針對村域界限分明導致發展空間拓展困難，應積極探索跨區聯合發展模式。貧困地區集體經濟發展還需要突破集體經濟單村發展模式的局限，大膽探索多村聯營和飛地經濟的發展模式。一是探索集體經濟多村聯營制。鼓勵多個村集體經濟組織通過共同出資的方式聯合成立多村合作集體經濟組織，以農村股份合作社聯合社或土地股份合作社聯合社的組織形式實現對多村資源的有效整合，形成“強強聯合”“弱弱抱團”或“強弱互補”的發展格局，拓展集體經濟發展空間，增強集體經濟發展實力。二是鼓勵發展飛地經濟。鼓勵受生態保護限制、規劃限制、村內資源匱乏或發展空間較小的村通過向外購置商貿店鋪、入股其他村集體或企業等異地置業、異地聯建方式，克服集體經濟產業發展的空間限制。
挑戰：長效政策支持不足以及政策碎片化，影響集體經濟發展效率
建議：創新性優化相關支持政策，加強整合協同力度
貧困地區脫貧攻堅總體上已取得重大階段性成果，但一定程度上存在偏重直接給錢給物給項目的短期化政策偏向，對貧困地區集體經濟的發展潛力和長效脫貧價值認識不足。一方面是針對集體經濟發展的資金、稅收、土地、人才專項政策缺失，基本上為扶貧政策支持體系中最為薄弱的領域。另一方面，貧困地區在空間上往往與重要生態功能區高度重疊，一些貧困地區還屬于少數民族地區和革命老區，因此能夠獲得扶貧、生態補償、民族地區發展、革命老區建設等多項優惠政策。但目前進入貧困地區的多種政策資源大多目標指向相對單一，并沒有與發展農村集體經濟相互關聯和有機結合，政策資源投入的碎片化特征明顯，沒有發揮有效助力貧困地區集體經濟發展的政策效用。
解決政策支持不足導致集體經濟發展缺乏效率問題，應創新性優化相關支持政策。貧困地區農村集體經濟發展需打好設立專項支持政策、整合多元政策資源及構建系統政策支持體系的“組合拳”，加大政策支持力度，優化政策支持方式，提高政策支持效率。一是創設集體經濟發展專項基金。通過整合現有各部門涉農資金，設置支持集體經濟發展的專項基金，作為集體經濟發展的啟動資金或貸款貼息、融資擔保資金。二是加強政策整合協同力度。將發展集體經濟與產業發展、脫貧攻堅、農村基礎設施和公共服務建設、生態環境改造、少數民族優惠、革命老區建設等各類支持政策有機銜接，強化政策整合力度，探索在完成專項政策目標的同時同步促進集體經濟發展的路徑和辦法。三是強化綜合性政策支持。在繼續加大和優化財政支持的同時，要更有針對性地提供土地、稅費、金融等方面的支持政策。
（作者系四川省社會科學院研究員）
