四川日報 2021年06月24日
□經濟日報記者鐘華林
2019年初，四川省謀劃和啟動了一場涉及面廣泛、群眾關注、影響深遠的重大基礎性改革，即全省鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革（以下簡稱“兩項改革”）。
改革至今，四川全省鄉鎮（街道）從4610個減至3101個，減少1509個、減幅達32.7%；建制村從45447個減至26369個，減少19078個、減幅達41.98%，社區及村民小組也進行了相應調整。
四川為什么要進行“兩項改革”？改革想達到什么目標？如何順利推進？效果怎樣？帶著這些問題，經濟日報記者近日走訪了四川多個不同自然條件、不同發展進程的市縣鄉村，剖析四川這場動靜不小的改革。
改革勢在必行
記者在四川調研提到“兩項改革”，多名干部群眾一致表示，“這是一件多年想干的大事，這次終于干成了！”
4610個，這是改革前四川省的鄉鎮（街道）數量，位居全國第一。四川鄉鎮平均人口和面積分別為全國平均水平的51.7%、44.2%，不同鄉鎮的經濟實力也存在不小差距，鄉鎮整體呈現“數量多、規模小、分布密、實力弱”的特征，近年來農村人口“空心化”、產業“空殼化”、“三留守”現象突出。
綿陽市三臺縣三元鎮龍吟村由原先的龍吟、龍居兩個村合并而成。村黨支部書記張永成告訴記者，“過去兩個村都不大，先不說產業上各自發展，就連栽根電線桿都會發生矛盾，修水渠、修機耕道等工作都不好開展。現在合并1年多，村里已經修建了1座橋、5公里長的村道，硬化了3公里長的U形水渠，還正在統一規劃產業發展”。
“行政區劃是一種獨特的空間資源、行政資源、組織資源和政策資源，在國家治理體系和治理能力現代化建設中具有框架性、基礎性作用。”四川省委書記彭清華對記者分析，長期以來，四川鎮村數量過多，束縛了鄉村發展手腳，推進“兩項改革”正是省委結合四川省情實際貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，作出的一項打基礎、系全局、利長遠的重大部署。
的確，四川原有的區劃設置已經導致管理架構無法適應現代化治理的要求。
四川省相關部門經過廣泛深入的調研，分析歸納出了不適應現代化治理的幾種表現：一是稀釋了公共資源，四川是全國鄉鎮一級財政投入總量最高的省份之一，但平均到每個鄉鎮則是全國最低；二是增加了運行成本，鄉鎮工作人員工資和行政運行經費較高，但人均服務人口數量遠低于全國平均水平；三是降低了服務效能，由于鄉鎮數量多，人員編制有限，鄉鎮干部往往身兼數職，難以實現專業化、精細化、高效化。
改革勢在必行。四川省委副秘書長、政研室主任、改革辦常務副主任唐文金介紹，從鄉村發展、治理和民生的內在要求看，改革是破解難題的關鍵一招。為此，四川省委將“兩項改革”納入全面深化改革“總盤子”系統研究、謀定后動，蹄疾步穩地做好這篇改革大文章。
順勢順向而為
四川下定決心開展“兩項改革”，但接下來面臨的關鍵問題是，怎么改？
“關鍵是要堅持順向優化鄉鎮區劃版圖，而不是簡單地對著地圖‘畫圈圈’。”四川省民政廳副廳長胡建林介紹，所謂“順向”，就是把握好當地的歷史文脈、現實條件、發展趨勢和群眾愿望，順應人口、交通、經濟流向，順應群眾對美好生活的向往。四川地域廣闊、地形復雜，必須遵循實事求是原則，宜留則留、宜并則并、宜撤則撤、宜改則改。
成都市大邑縣出陽江鎮與斜源鎮的合并過程就充分體現了“順向”原則。大邑縣民政局副局長袁濤介紹，當時把斜源鎮合并進出陽江鎮，是因為出陽江地域更加開闊，而斜源鎮地處狹窄的溝谷地帶，鎮政府所在地已無法擴展，就連修停車場的空間都沒有。但與此同時，斜源鎮盤石村并沒有合并到出陽江鎮，而是并進緊鄰的新場鎮，因為該村村民以前上學、趕場都是去新場鎮，聯系更緊密，所以趁這次改革做了徹底調整，村民們都很滿意。“相比出陽江鎮，我們村祖祖輩輩都與新場鎮聯系更緊，感情上也更近，所以大家都很樂意并進新場鎮。”盤石村村民羅智勇對記者說。
記者調研采訪時發現，這樣的“順向”操作在改革過程中可以說是無處不在。可以總結為以下幾種模式——縣城周邊的鎮村往縣城并，交通閉塞的往交通便捷的地方并，公共服務配套差的往配套好的并，經濟欠發達的往經濟較發達的并，自然條件差的往較好的并，山上的往山下并，溝里的往溝外并，地質災害隱患較重的往安全的地方并……
“兩項改革”大刀闊斧，涉及面非常廣泛，如何順利推進可是個大問題。而四川給出的答案是，只向改革要效益，不與基層爭利益。
“在啟動改革之前，我們就做了大量調研，并在一些縣市試點，摸清各方訴求。”四川省民政廳相關負責人告訴記者，“群眾最擔心的是辦事上學看病不方便，干部最擔心的是不能得到妥善安置，地方政府最擔心的是財政資金會減少。”
針對這些事關切身利益的問題，四川省明確提出“五個不”和“三不變”要求。在鄉鎮行政區劃改革方面堅持“五個不”政策，即鄉鎮編制不上收，財政轉移支付不減少，基礎設施建設不削弱，基層公共服務不降低，干部安排不懸空；在村級建制調整改革中，明確農民享受的惠民政策不變，農村土地和林地等權屬不變，農業經濟利益關系不變等。還特別強調，不拆遷農房，不在農民的土地權益上打主意。
正是秉承這些原則，四川各縣（市、區）根據本地實際情況和群眾需求，在新設的村里設置便民服務代辦點，細化代辦事項清單，落實事項辦理責任人，打通便民服務“最后一百米”。建立與服務人口更相匹配、更精準的公共服務體系，確保“學照上、病照看、場照趕、事照辦”。
綿陽市三臺縣塔山鎮由3個鎮合并而成，塔山鎮黨委書記吳運波說，當地群眾最關注的就是上學問題。合并后一些學生的上學路變遠了，塔山鎮摸底調查發現全鎮2677名學生中，1230人有乘車需求，于是為全鎮中小學提供“私人定制”式的乘車服務，實現行政村全覆蓋。塔山小學4年級學生熊夏星的家距學校約4公里，她高興地告訴記者：“現在放學有專車接送，直接到家門口，方便又安全，家長不用擔心我們了。”
鎮村合并后所轄面積變大，如何保證群眾辦事的便利性？巴中市巴州區副區長周永紅說，不用慌！在前些年脫貧攻堅時，山區交通條件已有較大改善，而這次改革中，考慮到山區交通條件仍有差距，所以巴州區采取了3項措施：一是安排鄉鎮領導帶隊定期駐守原鄉鎮；二是設置具有同樣法律效力的“行政審批專用章”；三是鄉鎮各職能部門定期走村入戶提供服務，讓群眾真正實現不出遠門能辦事。
拓寬發展空間
經過兩年探索實踐，四川全省鄉鎮和建制村數量大“瘦身”，改革“前半篇”任務基本完成。
鎮村數量做“減法”不是目的，扎實推進“后半篇”工作，做好把改革成果轉化為發展紅利和治理實效的“乘法”才是目標所在。
改革成效如何？“后半篇”文章做得怎樣？鄉鎮的發展變化最有發言權。
今年開春以來，彭州市桂花鎮上的民宿一直很火，幾乎天天爆滿，必須網上提前預訂。鎮長周煜告訴記者，這得益于“兩項改革”中桂花鎮與原磁峰鎮“合二為一”。
桂花與磁峰兩鎮隔溪相望，綠水青山，都小有名氣，前者的“桂花土陶”已有數百年歷史，后者的“磁峰白瓷”可追溯到北宋。雖然都依托陶瓷產業發展文化旅游，但分屬兩鎮。小溪雖淺，但為“界河”，往來受限。2019年底，磁峰并入桂花。“兩鎮由此迎來發展轉機。”周煜說，“一條綠道連通兩岸，一起規劃，一起打造，發展空間大多了，呈現給游客的內容、項目更豐富了，游客自然就多了。”短短兩年間，已成為打卡熱點。
兩鎮合并如此，兩村合并亦如是。綿陽市安州區桑棗鎮齊心村由兩個村合并而成。村黨總支副書記陳遠江告訴記者，兩個村以前都利用當地蝴蝶谷自然風景發展鄉村旅游業，但那時一景兩村，各自為政，嚴重制約了景區的進一步發展。合并后齊心村對景區進行了整體規劃和打造，旅游業態明顯提升，現在每到節假日游客就爆滿。
旅游景區在改革中連成了一片，特色產業在改革中也擴大了規模。瀘州市納溪區以盛產特早茶聞名。初夏時節，連綿起伏的茶園里茶農三五成群，正在采茶。以前茶葉種植基地零星分布于梅嶺、應石等6個村，無法適應現代茶產業規模化、集約化發展趨勢。改革后6個村整體合并，新的梅嶺村占地46平方公里，標準茶園突破6萬畝，規模效應很快顯現出來。村里的龍頭企業——四川鳳嶺茶業有限責任公司董事長周世慶告訴記者，“村子合并前，公司3000多畝茶園分布在幾個村里，組織生產、采摘都不方便。合并后，公司茶園面積增加到約5000畝，而且連成了片，管理方便多了”。宜賓市敘州區李場鎮、古柏鎮、隆興鄉都種植油樟，本次改革“三鎮合一”，這片號稱“世界樟海”的現代油料產業園核心區有望迎來跨越式發展。
記者調查發現，“兩項改革”帶來的初步變化可以概括為4個字，即“減量提質”，鎮村數量大幅減少，而經濟社會發展質量大幅提高。鄉村產業規劃發展難題正被逐步破解。
改革前，四川鄉村多而弱、產業發展小而散，長期制約著鄉村發展。鎮村“多合一”促進了一批現代農業園區發展。一些產業基礎較好的鎮村有機整合后，加速特色產業集中連片、適度規模發展。
綿陽市安州區委副書記馬建光對記者表示，過去鎮村之間聯系少，你種柑橘我種桃，面積都不大，結果都成不了氣候。安州區花荄鎮黨委書記姜偉說，“一村一品”對于過去的小鄉村根本沒有優勢，一個村一般只有一兩千畝地，東一塊西一塊不成規模，但合并之后可聯動的面積就大多了。
“兩項改革”后，四川鄉鎮平均面積由106平方公里增加至156.7平方公里、增幅達47.8%，平均戶籍人口由1.8萬人增加至2.93萬人、增幅達62.7%；建制村平均面積從10.7平方公里增至18.3平方公里、增幅達71%，平均常住人口由877人增加至1512人、增幅達72.4%。
激發干部活力
“兩項改革”也解放了基層干部，使基層基礎得到鞏固，這在四川各級干部中已形成共識。
巴中市巴州區水寧寺鎮黨委書記何勁松說：“以前選村干部不是‘選’，是‘求’，因為收入太低沒人愿意干，有能力的、年輕力壯的寧愿出去打工。現在村干部月工資從1730元漲到3140元，還有機會被選拔到鄉鎮當干部，平臺更大了，這個崗位吸引力大大提高。”
水寧寺鎮龍臺村黨總支書記李楚雄告訴記者，這次村莊合并重新選舉村委時，他這個職位有4個人競爭，另外4個村委職位有30多人競爭，有好幾個人專程從廣東、福建等地趕回來參加競選。
鎮村合并后所轄面積增加、人口增多、待遇提高，基層干部工作積極性明顯提升，工作專業性更強，干事創業的勁頭更足了。
綿陽市三臺縣潼川鎮解放村由解放、光明、林茂3個小村合并而成。村黨總支書記鄧建超以前是光明村黨支部書記，“以前月工資是1430元，這個收入水平讓人沒法專職，還得干些別的養家，村里工作只能順帶做。現在不同了，每個月工資3000多元，精力可以都放在村里工作上。”他說，目前村里準備打通原先三個村之間的“斷頭路”，利用緊鄰縣城的優勢進一步發展鄉村旅游。
“兩項改革”后，四川各鄉鎮行政和事業編制干部平均從37.6名增加到59.9名，比改革前增加了22.3名；村黨組織書記平均年齡下降3.9歲，大專以上學歷人員占比提高7.1個百分點。鎮村干部人少事多、老齡化、文化水平偏低等長期存在的問題得以化解，在沒有增加財政總支出的情況下，干部待遇得到較大幅度提高。
綿陽市安州區改革后，全區村級干部人均基本薪酬每年增加1萬元，增幅達45%以上。區里為村干部制定詳細安置方案，一些黨性覺悟高、產業發展能力強的村級干部，予以留任；熱心村級事務、群眾威望高的離職干部，有的安排到專業合作社工作，有的安排到鄉村振興專員、社區治理專員等過渡性崗位；對有就業創業意愿的離職干部，給予就業培訓、政策扶持和創業指導等。
盤活閑置資產
“兩項改革”還盤活了鄉村的沉睡資源。三臺縣副縣長代貴虎告訴記者，以前鄉鎮的機構設置都是“標配”，比如衛生院、養老院、學校，還有七站八所等，隨著城鎮化進程推進，情況已發生很大變化，有些機構工作量已不飽和，大量機構房產閑置。這次“兩項改革”之后，包括辦公用房在內的很大一部分公有資產空置出來，四川省通過改作公益用房、支持產業發展、市場化處置變現等方式，提高了閑置資產使用效率。
大邑縣原斜源鎮緊鄰西嶺雪山風景區，被撤并到出陽江鎮后，鎮里通過招商引資盤活原政府辦公樓、集體商鋪等公有資產1.2萬平方米，發展民宿、文創等產業項目22個，豐富產業發展載體。出陽江鎮黨委書記金玉良講了這樣一組數據：“斜源鎮被撤并后，騰出來的房產為發展旅游業拓展了空間，老場鎮更加繁榮。2018年這里還沒有一家民宿，2020年已有酒店、民宿70多家。2020年在疫情影響下，仍然接待游客40多萬人次，旅游綜合收入1.2億元，與2019年相比增幅達33%。”
綿陽市安州區塔水鎮由塔水、寶林、清泉三鎮合并而成，此前都分別按標準配有養老院、衛生院、學校等機構。原寶林鎮可安排120人入住的養老院，改革前偌大的院子只住著幾位老人；相距百米的原寶林鎮衛生院有24名醫護人員，每天也沒幾個人來問診看病。塔水鎮鎮長陳世勇介紹，三鎮合并后，鎮里決定利用原寶林衛生院、養老院建設“醫養中心”，既能利用閑置資源，又為農村普遍存在的養老問題找到一條新路徑，還解決了衛生院生存和發展難題，是一件多贏的好事。“醫養中心”剛創辦兩個月，已接收15位老人，還有不少人前來咨詢。
綿陽市安州區齊心村兩村合并后，騰空的300多平方米房屋成了村里的“寶貝”。村里利用它們創辦土特產展示館和傳統工藝手工作坊，吸引大量游客，帶動了當地土特產和手工制品的銷售。陳遠江說，多虧了老村委會這個現成的房屋，如果建造新房，要投入幾十、上百萬元的資金，還有土地審批等多道環節，不是件容易的事。
數量調減、布局調優、成本降低、效能提高，資源要素進一步優化，鄉村經濟和治理版圖得以重塑，以“優化資源配置、提升發展質量、增強服務能力、提高治理效能”為重點內容的改革“后半篇”文章正在持續推進，四川“兩項改革”真正激活了鄉村治理的一池春水。
（原載2021年6月23日《經濟日報》）
